Точка
зору
- У моїй біографії не
лише суміщення цих найвищих в області посад, а ще й понад два десятки літ
державної і самоврядної служби. Нагадаю,
в 1994 році Україна мала унікальну можливість розбудовувати місцеве
самоврядування на іншій базі, адже обраний голова ради очолював і виконком - не було перетягування повноважень, конфліктів
інтересів. До речі, ті часи стали помітними в розвитку Чернігівщини. Потім
виник конституційний договір, котрий все це зруйнував. Почалося створення
адміністрацій, що сформувалися за рахунок
виконкомів. Політики припустилися тоді важкої помилки, наслідки якої
пожинаємо сьогодні.
На мою думку, останні події на сході і
півдні України - це крах нинішньої системи
місцевої влади. Насамперед, тому, що влада втратила авторитет і не представляє
інтересів жителів регіонів, вона відірвана і відірвалася від того, чим живе
громада.
На жаль, таке спостерігається скрізь – На
Чернігівщину навіть лісників привозили зі степового Донбасу. Не говорю про
«варягів» у міліцію, прокуратуру, суд, податкову, телебачення… Хоча й ротація
потрібна, причому, не лише всередині місцевих кадрів. Але ж не монопольно з
одного регіону. Чи мали ці люди достатню вагу і вплив на територіальну громаду?
Не авторитет «крісла» і посади, а власний?
До речі, нинішні призначення головами
адміністрацій олігархів і багатіїв викликані саме такою причиною – влада
відчайдушно шукає персон, котрі мають бодай якійсь вплив у суспільстві, котрих
можливо послухають.
Та проблема набагато глибша, ніж просто
відсутність в органах влади авторитетних людей. Останніми роками не дуже й
досконалий Закон «Про місцеве
самоврядування» геть перетворився на «фільчину грамоту» - накази виборців
є, а повноваження і реальні
управлінські важелі для їхнього виконання «делеговані». Причому, безсистемні і
безперервні зміни та доповнення законодавства призвели до абсурдних ситуацій,
наприклад, коли головного лікаря
обласної лікарні затверджує сесія, а існування лікарень визначає управління
охорони здоров’я…
Повторюся – проблема небезпечно визрівала з 2004 року, коли майже всі політики зголосилися: настав час конституційних змін у частині
місцевого самоврядування. Та далі думок і розмов справа не пішла. Адже
фахівці застерігали: вдосконалювати самоврядування слід лише комплексно, разом
зі змінами в десятки інших законів – про
бюджет, оподаткування, про спеціальні
повноваження представницьких органів у
сферах оборони, охорони здоров’я, освіти, екології. Інакше відбудеться лише
зміна табличок, а всі вади легко вкореняться у новій системі. Але такий обсяг
роботи вимагає тривалих зусиль і старань
багатьох фахівців і виявився не сумісним з українськими традиціями «нічного»
законотворення. Сьогодні бачимо: ухвалені поспіхом за політичною доцільністю
норми породили глибокі суспільні потрясіння.
- Кілька років тому ви видали
брошуру «З історії місцевого самоврядування в Україні», де дослідили всі
перипетії становлення цієї гілки влади. Що можемо запозичити з минулого, аби
вийти з глухого кута диспропорцій? Яким шляхом ідуть інші країни?
- Поділяю думку багатьох колег: два десятки літ ми не створювали Українську
державу. Весь час щось «покращували», імітували «демократичні
перетворення». І це не перша спроба, на жаль. У конституції УНР 1918 року вже були слова
«децентралізація» і «самоврядування» - «не порушуючи єдності держави». Потім
вони зникли і вже з першої радянської конституції 1919 року, потім 1937-ого
і 1978-ого, а також української
Конституції мова йшла лише про органи місцевого самоврядування. Маємо нині 32 делеговані функції від держави саме
цим органам і 66 навзаєм. Повний
абсурд! Яка влада там, де присутня держава? Що ми зробили? Адже кожен має
виконувати власні функції.
На це неодноразово
вказувала Рада Європи, бо ми з ентузіазмом підписали свого часу Європейську
хартію місцевого самоврядування. Вона прописує принципи існування місцевої і
регіональної автономії, котрі визнані
демократичними формами децентралізації державної влади. Втім Україна Хартію
підписала, а обіцянку привести закони у відповідність, так і не виконала.
Нагадаю лише кілька, на
мій погляд, актуальних конкретних пунктів. Хартія передбачає передачу органам
місцевого самоврядування міліції громадської безпеки(патрульно-постова служба,
дільничні, ДАІ). Події останніх місяців не залишають варіантів такому рішенню.
Також
треба повернути можливість контролю за будівництвом нових об’єктів на території
громади (цим, здається, нині опікується інспекція Держархконтролю). Ми
уникнемо протестів жителів проти заправок під вікнами, невдоволення некомфортним життям з ларьками і офісними
центрами там, де їх не могло бути, і знищеними парками і дитячими площадками,
де вони були. Тут же необхідно передати контроль за охороною історичної
спадщини місцевим органам. Бо нині будівельні магнати вибивають дозволи на
зведення об’єктів на заповідних територіях. Чиновник, котрий ніколи не був у
Чернігові, дозволяє собі знищувати перлину тисячолітнього міста! Подивіться на Вал, де пам'ятником безглуздю
і байдужості до нерідної «вотчини», височать руїни недобудованого чи то готелю,
чи то маєтку київського скоробагатька…
Аби місцеві громади не
стали заручниками безвідповідальної фінансової політики центру , їм необхідно
мати кошти – наприклад, половину
податків від прибутку підприємств. Це дозволить самостійно витрачати гроші,
а не «вибивати» їх через державні програми. До речі, десять років тому таких програм було 250, три роки тому –
менше півсотні, а в останні два – реально
діяло з десяток. За такої
ситуації місцевій владі Хартією не заборонено
власні витрати проводити через державні банки, а не казначейство,яке
паралізувало на півроку життя регіонів.
У законі «Про місцеве самоврядування в
Україні» держава гарантує місцевому самоврядуванню право і реальну можливість
здійснювати функції. Насправді гарантії відсутні і бюджет більшості громад не
дозволяє їм скористатися своїми повноваженнями. Втім, ще у 1864 році ( я
натрапив на факт при архівних розвідках городнянського земства) було прийняте
положення «Про земські повинності», яке лише визначало об’єкти оподаткування, а
ставки і процедури стягнення встановлювало земське самоврядування.
Одним з потужних резервів наповнення бюджету була і лишається земля. У 1912 році у всій сукупності доходів земства плата за землю складала 45,6 відсотка. В Україні кілька років
тому – лише 9 відсотків, а нині – навіть
невідомо…
І на останок - дострокові вибори всіх місцевих органів влади.
Тільки нова влада буде легітимною для нових функцій і повноважень.
- Останнім часом часто говорять про прагнення до «Європи регіонів», про
«регіоналізацію». Це неабияк лякає українських політиків, котрі відверто
бояться децентралізації, яка, на їхню думку, рівнозначна сепаратизму і призведе
до розпаду держави. Але ж Європейська хартія тут конкретна.
- У європейському розумінні регіон – це
територіальна одиниця, яка визначена наступною після загальнодержавного рівня і
наділена самоврядними повноваженнями. У Декларації асамблеї європейських
регіонів 1996-ого року записано: регіон
визначається конституцією країни або законом, що гарантують його автономію,
самобутність, владні повноваження та організаційну побудову. Регіон має
власний статут , котрий входить до загальнодержавної правової системи і
може бути змінений лише за узгодженням з регіоном. Базова форма - представницька асамблея і виконавчий орган.
Їхні члени непідконтрольні центральній владі, це – принципове розмежування
повноважень. Отже, якщо Україна хоче лишатися на шляху європейських
цивілізаційних цінностей, вона мусить не звертати з нього.
І дати собі чесну
відповідь: чому досі нічого не виходить
з благих починань? Адже були в нас і статути громад, і програми розвитку… Мені
здається, що мало хто розуміє: нинішні суспільна, соціально-економічна,
політична ситуації довели: країною не
можна керувати, нею треба управляти. Не вийде віддати наказ і сподіватися, що
все запрацює. Сила права повинна переважати силу влади. Тут, до речі, поширена
помилка всіх очільників – вони думають, що їхні підлеглі те саме, що й їхні
виборці. А країні необхідні управлінські рішення, що триматимуть баланс і
стримуватимуть інтереси різних груп. Бо
Україна – територія з поганим управлінням.
Подивіться: до чого призвела політична клановість?
Економіка перетворилася не на планову, а на кланову. Територією намагаються
керувати люди, які її не знають. У них є серйозна вада – вони не намагаються
розмовляти і працювати з тими, хто сьогодні не в керівництві. Немає діалогу ні
з ким! Спробуйте сісти за кермо автомобіля, коли жодного дня не вчилися їздити
– не вийде! В нас майже шістсот тисяч держслужбовців і депутатів. З
держслужбовців раз на п’ятирічку п’ять відсотків проходять таке-сяке підвищення
кваліфікації. (У Франції, наприклад, щороку). У нас 252 тисячі депутатів місцевих
рад взагалі ніхто не навчає. Ніколи, нічого, ніхто! Але вони приходять – і
ділять землю, гроші, затверджують програми розвитку… Та реформа місцевого
самоврядування, про яку говоримо і маємо наміри здійснити, повинна дати
відповідь: хто її реалізовуватиме?
Можливо, і тут причина
того, що з майже 12 тисяч місцевих бюджетів половина дотаційні на три чверті?
Понад півтисячі територіальних громад на
90 відсотків утримуються на кошти держбюджету. Пояснення знайоме – нема
бази для ефективного і належного надання соціальних послуг населенню. Перше-ліпше
рішення – негайно провести адміністративно-територіальну реформу! Та наведу
приклади благополучних країн: у
Німеччині – 19 тисяч громад, Франції – 36. Причому там громада з 500
жителів чудово працює, всім забезпечена. Україна налічує 12 тисяч громад і хочемо ще укрупнювати. Мабуть, не без
того, але продумано і виважено, щоб не зачепити інтереси людей.
- Можливо, як писав Осип Мандельштам,
що живемо «под собою не чуя страны»?
-У нас
і досі немає базового закону про принципи адміністративно-територіального
устрою, не визначене поняття «базової одиниці адміністративно-територіального
устрою-громади». Особливо це важливо для міст – «матрьошок», на територіях яких
існують інші адмінодиниці, наприклад, селища. Лише дев'ять областей не мають
цієї проблеми. Ще й донині експлуатуємо
ту інфраструктуру, яка формувалась у
60-70-ті роки – дороги, мости, теплоелектростанції, житлово-комунальне
господарство, більшість житла. Все підпорядковувалося виробництву, а потреби
населення розглядалися с точки зору обслуговування об'єктів економіки.
Сьогодні будуємо
кардинально іншу країну, економіку і суспільство. Тож чи підходить поділ на
області? Чи приймемо європейські «регіони»? Тобто треба визначитися з напрямком адміністративно-територіальної реформи: з
того, що маємо, зробити те, що хочемо. Врахувати культурно-етнічну специфіку,
не перетворити державу на купу регіонів. Насамперед, говорю про міста – вони
центри і регіонів, і областей. Тут відбуваються швидкоплинні процеси, що
суттєво змінюють культурну, гуманітарну, етнічну сфери.
Вони лише на перший погляд не дуже важливі. А коли в Україні ситуація вибухнула
напіввоєним станом, то з'ясувалося: саме другорядне, залишене «на потім»,
найважливіше. Невраховані ментальні,
культурні особливості призвели до хвилі сепаратизму, спротиву і всілякої
агресії… І тут теж потрібний публічний діалог влади, громади і
громадянського суспільства. Бо діяти далі за принципом: «як би народ не
ставився до начальства, воно все одно ставиться до нього гірше» ,
неможливо. Та, на моє глибоке переконання, у цій царині ще нема єдиної думки,
тому хай тривають дискусії, працює наукова думка, професура, політологи,
етносоціологи схиляють терези громадської думки до компромісного рішення. А
коли воно визріє, візьмемося за справу – коли говорять гармати, не на часі
ламати стіни сховища…Нині час перших, невідкладних «ремонтних робіт».
У світі протиборствують
дві тенденції розвитку самоврядування. З одного боку – якнайменше втручання у
життя людей і вкрай незначна самоврядна роль (Англія, Голландія, Фінляндія, Португалія). Інший варіант – передача
повноважень на місця, зниження контролю центру, сприяння становленню місцевого
керівництва і впливових лідерів (Німеччина, Іспанія, Італія) І тут теж
українському суспільству треба обрати свою дорогу.
- Уряд схвалив Концепцію
реформування місцевого самоврядування і вирішив пристати до польського
варіанту. Про це заявив віце-прем’єр-міністр
Володимир Гройсман, який відповідає за цей напрямок.
- Основні новації, на мій
погляд, нічого кардинально нового не містять. Це ті самі «ремонтні роботи», але вони, звичайно, тимчасово знімуть напругу в суспільстві - передача управлінських функцій
представницьким органам, ліквідація державних адміністрацій і перетворення їх
на префектури з нечисельним апаратом і функціями контролю за дотриманням
законності в регіоні. Передбачається закріплення за громадами частини податків
– на прибуток підприємств, прибутковий з громадян, на нерухомість, землю і видобуток корисних копалин. При цьому
Рахункова палата матиме більше можливостей для перевірки використання фінансів.
Уряд планує під нові
повноваження створити за три роки достатню законодавчу базу, але до кінця року ухвалити
першочергові акти і провести наступної осені місцеві вибори .Зрозумілі їхні
термінові дії – децентралізація, виборність голів рад – виконкомів, регіональна економічна, мовна, гуманітарна
політика.
А яка перспектива? Не буває повноважень без відповідальності.
Мій досвід підказує: повноваженнями треба вміти користуватися. Люди мають бути навчені,
тобто повертаємося до зваженої розумної кадрової політики. Що остаточно
зруйнувало підвалини управління державою? Квотний принцип призначень, котрий
відкрив ярмарок дилетантів. Дилетантизм, у свою чергу, призвів до корупції як
засобу управління державою. Не можу не процитувати: «Маємо те, що маємо».
Принцип добору до органів
влади сьогодні дещо примітивний: не
професіоналізм, а приналежність до певної політичної сили. Обираємо не
мера, а політичну силу, призначають не спеціалістів, а відданих партійному
прапору. Але ж відданість і професіоналізм - зовсім не синоніми! З «відданими» напрочуд
легко працювати начальникам – ось і відають будівництвом та лікарнями викладачі фізкультури…
Переконаний: без
підготовки, навчання, роботи з резервом, стажування, перспектив кар’єрного
сходження не буде ані нового змісту, ані нових людей у владі. Але немає
стандарту, немає вимог. При всіх вадах радянської спадщини там була могутня
система поступової підготовки до управління. Сьогодні заступники голови
адміністрації приходять прямо «з вулиці». Вони, напевне, дуже гарні люди. Але
це не професія! Хоча у нас всі знають як керувати державою, сіяти хліб і писати
в газету, управління – це непроста наука.
І все ж справа не в
персоналіях, котрі потраплять до органів влади. Важливі повноваження цих органів і вміння чиновників ними скористатися.
А це велика відповідальність. Не можна буде поскаржитися на Київ, списати
прорахунки на центр – треба проблеми
вирішувати тут, у Чернігові, Ріпках, Линовиці, Хотуничах…І люди повинні
розуміти: кого вони обирають. Голосувати не за дитячі майданчики і пасочки,
даючи тим самим мандат на пограбування громади. А обирати будівничих нового
життя – чесних, порядних, відповідальних.
- Сподіваюся дожити до таких
часів…
Інтерв’ю вела Наталія Олеся
Тижневик «Гарт» № 27 від 3 липня 2014 р
Комментариев нет:
Отправить комментарий